ВИСНОВОК щодо проекту Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»

(реєстр. №2982 від 02.06.2015р., н.д.Ляшко О.В., Алексєєв І.С., Галасюк В.В., Чижмарь Ю.В., Кривошея Г.Г., Гіршфельд А.М., Хміль М.М., Розенблат Б.С., Кононеко І.В., Гринів І.О., Кутовий Т.В., Кривенко В.М., Гопко Г.М., Єфімов М.В., Павелко А.В., Дубінін О.І., Алексєєв С.О., Грановський О.М., Князевич Р.П.)

Проект Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (реєстр. № 2982 від 02.06.2015р.) (далі – Проект) передбачає викладення у новій редакції чинного однойменного закону (далі – Закон) та внесення кореспондуючих змін до деяких інших законодавчих актів.

Основною новелою проекту є передача повноважень у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень органам місцевого самоврядування. Як зазначено у пояснювальній записці, необхідність викладення в новій редакції Закону обумовлена тим, що поряд зі зміною суб’єктів, уповноважених на проведення державної реєстрації прав, запроваджуються важелі контролю за проведенням такої реєстрації з боку Міністерства юстиції України та його територіальних органів.

Слід врахувати, що передача повноважень у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно не повинна бути самоціллю, оскільки механічна заміна одних органів на інші навряд чи здатна покращити ситуацію у даній сфері. Втім, варто відзначити, що проект спрямований не просто на передачу реєстраційних функцій виконавчим органам рад, але, загалом, на ліквідацію монополії певного органу на здійснення реєстраційних дій.

Так, відповідно до ст.10 Проекту, державними реєстраторами є не лише працівники виконкомів міськрад (міст обласного значення), але і працівники районних, районних у місті державних адміністрацій, банків, нотаріуси (причому не лише у зв'язку з вчиненням нотаріальної дії), державні виконавці (щодо накладених ними обтяжень).

Ліквідацію монополії державної реєстраційної служби на вчинення реєстраційних дій можна оцінити позитивно, оскільки це призведе до істотного зменшення корупційних ризиків та зменшення навантаження на реєстраторів, зробить державну реєстрацію набагато зручнішою, швидшою та дешевшою для зацікавлених осіб.

Крім того, згідно з Проектом, за загальним правилом, реєстрація може бути проведена в межах області, Автономної Республіки Крим, на території якої розташований об’єкт нерухомого майна (ст.19). Це більш ліберальне правило порівняно із чинним Законом, відповідно до ч.7 ст.3 якого в більшості випадків державна реєстрація речових прав проводиться «за місцем розташування нерухомого майна в межах території, на якій діє відповідний орган державної реєстрації прав», тобто в межах районів і міст. Розширення рамок з міста/району до області призведе до ще більшого послаблення монополії реєстраційних органів, що також сприятиме зниженню корупційних ризиків. Втім, зважаючи на комп’ютеризацію реєстру, обмеження щодо місця проведення реєстрації на сьогодні можна було б взагалі зняти.

Закон закріплює низку інших прогресивних ідей у правовому регулюванні, потенціал яких, втім, не завжди розкривається до кінця.

Так, ст.21 передбачена можливість подання заяви в електронній формі. Безумовно, подача заяви в електронній формі є набагато більш зручною та вимагає менше часу, ніж традиційна паперова форма. На жаль, ця можливість Проектом встановлена лише для державного кадастрового реєстратора та державного виконавця. Видається, що відсутні перешкоди для поширення цієї можливості і на інших суб’єктів.

Кроком у вірному напрямку слід визнати те, що рішення державного реєстратора, свідоцтво про право власності на нерухоме майно та/або витяг з Державного реєстру надаються в електронній формі, а в паперовій формі – лише за бажанням заявника (ст.22). Втім, вбачається, що в умовах ведення Реєстру в електронній формі і, більш того, загальнодоступності його даних (ст.34) потреби в існуванні свідоцтв та витягів взагалі немає, адже вони завжди будуть поступатися у надійності та актуальності даним, що доступні у реєстрі (не кажучи вже про зручність отримання).

Відзначимо, що передбачена Проектом відкритість та загальнодоступність даних Реєстру (ст.34) – окремий і дуже істотний позитивний момент.

Проект, як і чинний Закон, встановлює загальне правило, за яким похідні від права власності речові права можуть бути зареєстровані лише після державної реєстрації права власності (ч.5 ст.3). Втім, встановлені певні винятки (які повторюють положення чинного Закону), у яких за відсутності реєстрації права власності похідні права можуть бути зареєстровані, а право власності реєструється при реєстрації похідних прав (ст.ст.30, 31).

Даний підхід є половинчастим. У разі існування незареєстрованого речового права слід в усіх випадках допускати одночасну реєстрацію похідних речових прав і самого права власності.

Поряд із половинчастим характером закріплення деяких позитивних новел, Проект характеризується і деякими технічними недоліками, невдалим рішенням певних важливих проблем.

Наприклад, Проект запроваджує процедуру адміністративного оскарження рішень та дій чи бездіяльності в реєстраційній процедурі (ст.39). Однозначно позитивно оцінити дане нововведення важко. Скасування в адміністративному порядку рішення про державну реєстрацію фактично тягне перехід володіння нерухомим майном. Видається, що допускати такі наслідки без рішення суду (та всіх гарантій, що надаються володільцеві майна при судовому розгляді) не слід. Можливість вирішення питання про права і обов’язки, яка підкріплюється примусом держави, може розглядатися як здійснення правосуддя і перебирання органами виконавчої влади функції правосуддя, що суперечить Конституції України (ст.124). Таким чином, видається, що можливість адміністративного оскарження слід передбачити лише для випадків відмови у державній реєстрації прав. Спори щодо вже проведеної реєстрації повинні розглядатися виключно у судовому порядку.

Невдалим виглядає сам механізм «скасування державної реєстрації». Поряд із згадкою про «скасування державної реєстрації» (у ст.39 Проекту), закон оперує також поняттям «скасування відомостей» (ч.5 ст.12), «скасування записів про державну реєстрацію» (ст.ст.27, 39). Здається, що при написанні Проекту було відсутнє єдине бачення того, якими повинні бути правові наслідки різних порушень, допущених при реєстрації. Слід виходити із того, що реєстрація призводить до виникнення речового права на нерухоме майно лише у тих випадках, коли для цього існує матеріально-правова підстава (наприклад, дійсний цивільно-правовий договір). Втім, у всіх випадках проведення реєстрації свідчить про те, що володіння майном перейшло до особи, яка згадана в реєстрі як суб’єкт речового права (якщо таке право передбачає володіння). Таким чином, для відібрання майна до реєстру слід вносити новий запис, а не скасовувати попередній запис (чи то «відомості», чи то «реєстрацію»). Запис може бути скасований або відповідно змінений лише у випадку, коли він дефектно описує правову ситуацію (неправильний опис майна, помилки в ідентифікації особи тощо).

При формулюванні п.2 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» допущена технічна помилка, незрозуміло, чи втрачає чинність діючий Закон, чи він викладається у новій редакції.

Враховуючи зазначене, слід відзначити, що ухвалення проекту Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (реєстр. № 2982 від 02.06.2015р.) дозволить покращити існуюче правове регулювання в цій сфері.

Натомість, при підготовці Проекту до другого читання доцільно:

  1. відмовитися від вимог щодо проведення реєстрації в межах певної території (ст.19);
  2. розширити коло випадків, в яких заява про реєстрацію може бути подана в електронній формі (ст.21). Видається, що підзаконним актом можна встановити лише технічні вимоги до надійності ідентифікації заявника (ст.21);
  3. повністю відмовитися від свідоцтв про право власності на нерухоме майно та витягів з Державного реєстру прав (ст.22 та ін.);
  4. передбачені сьогодні винятки по конкретним ситуаціям (ст.ст.30, 31), за якими похідні права щодо незареєстрованого (але існуючого) права власності можуть бути зареєстровані одночасно із реєстрацією права власності, повинні набути характеру загального правила (цим правилом має бути доповнена теперішня ч.5 ст.3);
  5. відмовитися від адміністративного оскарження проведеної реєстрації речових прав (ст.39). Слід передбачити можливість анулювання або внесення виправлень до вже зробленого реєстраційного запису лише у разі допущення фактичних помилок в записі; у разі, якщо для внесення запису була відсутня матеріально-правова підстава, запис (рішення про державну реєстрацію) скасовуватися не повинен, натомість, до реєстру повинен вноситися новий запис.

Висновок:

Проект закону може бути ухвалено у першому читанні із врахуванням при підготовці до другого читання висловлених пропозицій.